Accords agricole et de pêche Maroc-UE : Comment contourner les décisions de la CJUE ? [INTÉGRAL]

Depuis l'annulation définitive des accords de pêche et d'agriculture entre le Maroc et l'Union Européenne, prononcée le 4 octobre dernier par la Cour de Justice de l'UE (CJUE), Rabat est désormais contraint de réévaluer ses options.

D’un côté, la diplomatie marocaine a réagi en affirmant que le Royaume "ne se considère aucunement concerné" par la décision de la CJUE, tout en rappelant la position constante du Maroc "de ne souscrire à aucun accord ou instrument juridique qui ne respecte pas son intégrité territoriale et son unité nationale", selon le communiqué publié par le ministère des Affaires étrangères.

D’un autre côté, l’Union Européenne demeure le principal marché des exportations marocaines, notamment pour les produits agricoles. En 2023, les exportations agroalimentaires du Maroc vers l’UE ont atteint une valeur totale de 3,18 milliards d’euros, représentant 42% des exportations totales du secteur agroalimentaire national. Certains produits, comme les tomates, les agrumes et les baies, sont majoritairement destinés au marché européen.

Ces exportations ont été dopées par l’accord agricole adopté par le Parlement européen en janvier 2019, permettant l'accès préférentiel des produits agricoles et de la pêche au marché européen, y compris ceux en provenance du Sahara marocain. Bien que des marchés alternatifs existent, la rupture de ce cadre fait peser un risque sur le secteur agricole, en particulier, et sur l’accord d’association Maroc-UE, en général.

Accords bilatéraux ou multilatéraux ?

Le paradoxe de cette relation entre le Royaume et l'UE réside dans le fait que, diplomatiquement, les plus importants partenaires commerciaux du Maroc, à savoir l’Espagne et la France, sont alignés sur la position marocaine concernant le dossier du Sahara, ce qui les place en contradiction avec le jugement de la CJUE. D’ailleurs, ces deux pays, ainsi qu’une majorité d’autres membres de l’Union, ont rapidement rappelé le rôle central de Rabat en tant qu’allié économique et politique incontournable.

Dès lors, le Maroc ne pourrait-il pas simplement passer outre cette organisation supranationale et signer directement des accords bilatéraux avec des pays européens respectant sa doctrine diplomatique ? “Ce n’est pas possible dans la configuration actuelle de l’UE”, rétorque Alan Hervé, professeur de droit de l’Union Européenne à Sciences Po Rennes.

“Il s'agit d'une politique commune, et si ces pays faisaient cela, ils violeraient le droit de l’UE et s’exposeraient à des recours et des sanctions de la Cour de Justice, sur demande de la Commission. La Commission et le Conseil sont très fermes à ce sujet : ils ne veulent pas d’accords bilatéraux dans le domaine du commerce, car c’est une compétence exclusive de l’UE”, poursuit notre interlocuteur.

Selon l'article 3 du Traité sur le fonctionnement de l'Union Européenne (TFUE), le commerce extérieur relève de la compétence exclusive de l'UE. Cela signifie que l'Union détient seule le pouvoir de légiférer et de conclure des accords dans ce domaine, notamment en ce qui concerne la politique commerciale commune. Seuls les organes de l'UE, tels que la Commission Européenne, sont habilités à négocier et à signer des accords commerciaux au nom de l'ensemble des États membres.

Effets modérés

Cependant, les décisions de la CJUE ne peuvent être assimilées à un divorce brutal entre deux partenaires. En les examinant de plus près, les arrêts du 4 octobre “modèrent eux-mêmes leurs effets”, observe Alan Hervé. En effet, la Cour a statué que l’accord agricole pouvait être maintenu pendant les 12 prochains mois afin d’éviter les conséquences d’une annulation immédiate, “compte tenu des graves répercussions pour l’action extérieure de l’Union qu’entraînerait une telle annulation” et “pour des raisons de sécurité juridique”.

Cette période devrait permettre à Rabat et Bruxelles de s'accorder sur une solution, en préparant par exemple le terrain à un nouvel accord répondant aux attentes des deux parties, à l'image de celui adopté par les eurodéputés en janvier 2019, qui remplaçait lui-même un précédent accord agricole jugé inapplicable au Sahara par la CJUE en décembre 2016.

En ce qui concerne l'arrêt imposant que l'étiquetage des melons et des tomates récoltés au Sahara marocain n'indique pas le Maroc comme pays d'origine, rappelons que cette décision découle d'une question adressée à la CJUE par le Conseil d'État français, à la suite d'une saisine de la Confédération paysanne, un syndicat agricole classé à gauche de l'échiquier politique.

Là encore, l'arrêt sera difficile, voire impossible, à appliquer sur le terrain. “Un douanier français, par exemple, n'aura aucun moyen de vérifier si l'origine du produit correspond réellement à son étiquetage. Ainsi, l'arrêt aura très peu d'effets concrets”, constate Alan Hervé. De plus, concrètement, les limites entre le Maroc et son Sahara étant artificielles, les produits de la pêche et de l’agriculture circulent librement entre ces territoires, rendant la distinction d'origine impossible à établir, et très facile à contourner.

Vers un nouvel accord ?

“À mon sens, ce que la Cour a voulu faire, c’est principalement affirmer sa vision de ce qu’elle considère être le droit international, en s'appuyant sur sa propre interprétation. Cependant, il est possible qu’elle soit pleinement consciente que les effets pratiques de cette décision pourraient être limités”, estime le professeur de droit de l’Union Européenne à Sciences Po Rennes, Alan Hervé.

Malgré cette friture sur la ligne entre Rabat et Bruxelles, le Royaume a encore besoin de l'UE en tant que principal marché d'exportation et source d'IDE, tandis que l'UE a besoin du Maroc comme partenaire sur diverses questions de sécurité, de maîtrise de l'immigration clandestine et de contrôle des frontières.

Le Maroc, ne pouvant accepter un accord qui ne respecte pas son intégrité territoriale, semble destiné à ouvrir, dans les prochains mois, de nouveaux rounds de négociations avec son partenaire afin de renouveler les accords, avec des conditions que le Royaume jugerait conformes à ses principes.

3 questions à Alan Hervé : “Si un pays membre de l’UE signe séparément un accord commercial, il s’exposerait à des sanctions”

Professeur à Sciences Po Rennes en droit de l’Union Européenne, Alan Hervé a répondu à nos questions concernant les arrêts de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE) invalidant les accords agricole et de pêche entre le Maroc et l’UE

Peut-on qualifier les décisions de la CJUE d’actions exceptionnelles ?

Ce n’est pas une exception et ce n’est pas propre au Maroc. Par le passé, la Cour de Justice de l’Union Européenne avait, par exemple, invalidé deux accords signés entre la Commission Européenne et le gouvernement américain : en 2015, l’accord Safe Harbor, puis en 2020, celui de Privacy Shield. Il est important de noter que techniquement, la Cour n’a pas le pouvoir d’annuler un acte de droit international, comme des traités par exemple, mais elle annule l’acte par lequel l’Union Européenne exprime son consentement à être liée par cet acte. Il est également reconnu dans le système européen que le juge agit en toute indépendance et peut prendre des décisions contraires aux choix politiques des institutions, s’il estime que celles-ci agissent en violation du droit, même si cela reste rare.

Comment l’affaire de l’étiquetage, initiée par la «Confédération paysanne» en France, s’est-elle retrouvée devant la CJUE?

Il s’agit d’un arrêt rendu dans le cadre d’une procédure appelée «Renvoi préjudiciel», par laquelle un juge national sollicite la CJUE lorsqu’il a un doute sur l’interprétation du droit européen. Dans ce cas précis, c’est un juge administratif français qui a été saisi par la Confédération paysanne, demandant que le gouvernement français procède à un contrôle douanier spécifique pour déterminer si les marchandises provenaient du Maroc ou de son Sahara. Dans son arrêt, la Cour a précisé que les questions douanières relèvent de la compétence communautaire, et qu’il ne revient pas à un seul État membre de déterminer l’origine des produits.

Le Maroc peut-il négocier directement des accords commerciaux avec des États membres de l’UE ?

Il s’agit d’une politique commune, et si ces pays agissent ainsi, ils violeraient le droit de l’UE, s’exposant à des recours et sanctions par la Cour de Justice à la demande de la Commission. Sur ce point, la Commission et le Conseil sont très stricts: ils refusent la conclusion d’accords bilatéraux dans le domaine du commerce, car cela relève de la compétence exclusive de l’UE. Les États membres ont transféré cette compétence à l’Union, qui agit donc seule. Il est fréquent que des pays tiers, comme les États-Unis ou la Chine, tentent de négocier séparément avec les États membres, mais cela ne fonctionne pas pour le commerce. Les accords sont votés au sein de l’Union, les États membres les approuvent au Conseil, et bien que cela soit théoriquement voté à la majorité, c’est toujours le consensus qui l’emporte. Pour le Maroc, ce consensus a été favorable à l’accord.

Accord d’association : Londres contredit Luxembourg

Contrairement à la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE), dont le siège est à Luxembourg, la Cour d’appel de Londres avait définitivement rejeté, le 25 mai 2023, la requête d’une ONG pro-séparatiste contre une décision antérieure de la Cour administrative, qui avait rejeté sa tentative de remettre en cause l’accord d’association entre le Maroc et le Royaume-Uni. Ce troisième revers avait définitivement confirmé la validité de cet accord, qui profite au développement et aux populations de toutes les régions du Royaume, du Nord au Sud. Signé à Londres le 26 octobre 2019, l’accord d’association entre le Maroc et le Royaume-Uni est entré en vigueur le 1er janvier 2021. Il reproduit, dans le cadre des relations bilatérales, les effets de l’accord d’association Maroc-UE, assurant ainsi la continuité des échanges entre les deux pays après le 31 décembre 2020. Cet accord permet aux deux Royaumes de s’inscrire dans un partenariat structuré, avec des instruments de coopération opérationnels et institutionnalisés, porté par une ambition commune. Il offre une sécurité aux entreprises marocaines et britanniques engagées dans des relations économiques et commerciales dans tous les secteurs de coopération.

Coopération Maroc-UE : Borrell et Von der Leyen à la rescousse

Suite à la décision de la CJUE, la présidente de la Commission Européenne, Ursula von der Leyen, et le Haut représentant de l’Union Européenne, Josep Borrell, ont immédiatement réagi en affirmant, dans une déclaration conjointe, l’engagement de l’UE à préserver et à renforcer ses relations étroites avec le Maroc dans tous les domaines, conformément au principe « pactasuntservanda » (les conventions doivent être respectées). “En étroite coopération avec le Maroc, l’UE entend fermement préserver et continuer à renforcer ses relations étroites avec le Maroc dans tous les domaines du partenariat Maroc-UE, conformément au principe pactasuntservanda”, ont affirmé Ursula von der Leyen et Josep Borrell dans cette déclaration conjointe, l’acte politique le plus élevé de l’UE, suite aux arrêts de la Cour de Justice de l’Union Européenne sur les accords de pêche et agricoles entre le Maroc et l’UE.

Les deux responsables ont réitéré la « grande valeur » que l’UE attache à “son partenariat stratégique avec le Maroc, qui est de longue date, vaste et profond », soulignant que les deux parties ont établi, au fil des ans, « une profonde amitié et une coopération solide et multiforme, que nous entendons porter à un niveau supérieur dans les semaines et mois à venir”. Ils ont aussi indiqué que Bruxelles « prend note » des arrêts de la Cour de Justice de l’Union Européenne sur les recours contre l’arrêt du Tribunal du 29 septembre 2021, ainsi que de la réponse à la demande de décision préjudicielle relative à l’étiquetage des fruits et légumes provenant des provinces du Sud du Royaume, ajoutant que la Commission Européenne “analyse actuellement les arrêts en détail”.

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